時論廣場》半總統制的實踐(周陽山)


時論廣場》半總統制的實踐(周陽山)

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總統府。(圖 / 中時資料照)

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1997年第四次修憲,李登輝的國民黨中央將法國式的半總統制引入憲法增修條文,但卻基於權謀和私利,故意缺漏了其中兩項重要的配套機制:一、藉由兩輪選制產生絕對多數支持的總統。二、由國會多數支持產生的內閣與行政首長。基於此,當今臺灣政壇出現「少數總統加少數政府」這樣的非自由民主現象,卻駕馭着多數的民意,形成「雙重少數卻依然執政」的憲政怪例。

在這次修憲結束後,國民黨將修正體制定名爲「改良式雙首長混合制」,自認爲這是一套公平公正、可長可久的憲政改革,但它卻是自掘墳墓,自貽伊戚!僅僅4年不到,國民黨雖然維持國會多數,卻失去了政權,並且讓對手民進黨藉此長期執政,僅有4成左右的少數選票卻獨佔鰲頭,囊括政府職位和政治經濟資源,最後進一步演變成「雙重少數的民選獨裁」,成爲全球民主化浪潮下的重大缺憾。

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但是,半總統制卻有兩項重要的民主運作機制不容忽視:其一,總統的重要決策與人事安排必須透過政府與行政首長而落實。其二,行政部門的法案、預算與重要決策必須受到國會的監督,民主制衡機制不能缺席。

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基於此,過去7年多來「五權盡攬」的一黨專政現象只能視爲民選獨裁下的歧出現象,卻非半總統制的正常實踐。現在,立法院長、副院長已由多數黨的韓國瑜、江啓臣出任。接下來,新的行政院長按照民主原理也應該由多數黨派擔綱,形成法國式的「左右共治」。

但是「橘逾淮爲枳」,一般人預期,少數黨領袖賴清德將會堅持任命民進黨人出任閣揆。面對這種「少數執政」現象,只要國民黨與民衆黨充分合作,落實民主制衡,還是有能力透過立法、同意、監督與倒閣等機制,迫使民進黨在多數民意的壓力下不得不讓步。而其具體作爲是:

一,透過立法程序,對政府重要人事進行審查,經由公聽會以確認其是否符合就任資格,進而掌握實質的人事否決權。

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二,對重要政策的作爲不當,以及官員的違法失職,進行委員會專案調查;並將結果公諸於世,藉以整飭官箴,摘奸發伏,汰換頑劣,以肅清政風。

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三,對政府預算進行細項監督,必要時予以刪減,甚至可拒不通過。美國國會對行政部門預算進行杯葛,即其先例。

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四,要求總統到立法院報告,說明決策,立委在現場表達具體意見與建議,以反映民意動向。

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五,在政府施政出現重大違失時,要求更換行政院長,調整人事並改組內閣。若無積極迴應,必要時立法院應提出倒閣。

六,在總統召開五院院長協商會談時,立法院長應充分表達多數黨派所代表的主流民意,拒絕過去「五院獨攬」的民選專政現象持續下去,危害「多數執政」的基本民主精神。

總之,多數統治纔是自由民主的常態,少數執政是特異現象。半總統制之下的總統雖然擁有憲法賦予的一部分權力,但卻不能迴避國會制衡和民意監督。因此,在立法院多數主導之下,行政院必然知所節制,絕不能再像過去一樣威行專政、胡作非爲!